國發〔2013〕41號

 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

 

化解產能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點。為積極有效地化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過剩矛盾，同時指導其他產能過剩行業化解工作，特制定本意見。

 

一、充分認識化解產能嚴重過剩矛盾的重要性和緊迫性

 

在市場經濟條件下，供給適度大于需求是市場競爭機制發揮作用的前提，有利于調節供需，促進技術進步與管理創新。但產品生產能力嚴重超過有效需求時，將會造成社會資源巨大浪費，降低資源配置效率，阻礙產業結構升級。

 

受國際金融危機的深層次影響，國際市場持續低迷，國內需求增速趨緩，我國部分產業供過于求矛盾日益凸顯，傳統制造業產能普遍過剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業尤為突出。2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。鋼鐵、電解鋁、船舶等行業利潤大幅下滑，企業普遍經營困難。值得關注的是，這些產能嚴重過剩行業仍有一批在建、擬建項目，產能過剩呈加劇之勢。如不及時采取措施加以化解，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業虧損面擴大、企業職工失業、銀行不良資產增加、能源資源瓶頸加劇、生態環境惡化等問題，直接危及產業健康發展，甚至影響到民生改善和社會穩定大局。

 

當前，我國出現產能嚴重過剩主要受發展階段、發展理念和體制機制等多種因素的影響。在加快推進工業化、城鎮化的發展階段，市場需求快速增長，一些企業對市場預期過于樂觀，盲目投資，加劇了產能擴張；部分行業發展方式粗放，創新能力不強，產業集中度低，沒有形成由優強企業主導的產業發展格局，導致行業無序競爭、重復建設嚴重；一些地方過于追求發展速度，過分倚重投資拉動，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，助推了重復投資和產能擴張；與此同時，資源要素市場化改革滯后，政策、規劃、標準、環保等引導和約束不強，投資體制和管理方式不完善，監督檢查和責任追究不到位，導致生產要素價格扭曲，公平競爭的市場環境不健全，市場機制作用未能有效發揮，落后產能退出渠道不暢，產能過剩矛盾不斷加劇。

 

產能嚴重過剩越來越成為我國經濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源。企業經營困難、財政收入下降、金融風險積累等，都與產能嚴重過剩密切相聯。化解產能嚴重過剩矛盾必然帶來陣痛，有的行業甚至會傷筋動骨，但從全局和長遠來看，遏制矛盾進一步加劇，引導好投資方向，對加快產業結構調整，促進產業轉型升級，防范系統性金融風險，保持國民經濟持續健康發展意義重大。因此，要堅決控制增量、優化存量，深化體制改革和機制創新，加快建立和完善以市場為主導的化解產能嚴重過剩矛盾長效機制。這是一項復雜的系統工程，任務十分艱巨，要精心謀劃、總體部署、統籌安排，積極穩妥加以推進。

 

二、總體要求、基本原則和主要目標

 

（一）總體要求。

 

全面貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，堅持以轉變發展方式為主線，把化解產能嚴重過剩矛盾作為產業結構調整的重點，按照尊重規律、分業施策、多管齊下、標本兼治的總原則，立足當前，著眼長遠，著力加強宏觀調控和市場監管，堅決遏制產能盲目擴張；著力發揮市場機制作用，完善配套政策，“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產能；著力創新體制機制，加快政府職能轉變，建立化解產能嚴重過剩矛盾長效機制，推進產業轉型升級。

 

（二）基本原則。

 

——堅持尊重市場規律與改善宏觀調控相結合。發揮企業市場主體作用，強化企業責任意識；加強市場供需趨勢研判和信息引導，綜合運用法律、經濟以及必要的宏觀調控手段，加強政策協調，形成化解產能嚴重過剩矛盾、引導產業健康發展的合力。

 

——堅持開拓市場需求與產業轉型升級相結合。保持投資合理增長，培育新的消費增長點，擴大國內市場規模，鞏固拓展國際市場，消化國內過剩產能。強化需求升級導向，培育高端產品市場，促進產能結構優化，帶動產業轉型升級。

 

——堅持嚴格控制增量與調整優化存量相結合。嚴格要素供給和投資管理，遏制盲目擴張和重復建設；推進企業兼并重組，整合壓縮過剩產能；實施境外投資和產業重組，轉移國內過剩產能；強化資源能源和環境硬約束，加快淘汰落后產能；統籌區域協調發展，優化產業布局。

 

——堅持完善政策措施與深化改革創新相結合。完善和細化化解產能嚴重過剩矛盾的配套政策措施，建立中央和地方聯動機制，加強協調服務，發揮部門合力，落實地方責任；深化重點領域改革和體制機制創新，形成有利于發揮市場競爭機制作用、有效化解產能嚴重過剩的體制機制環境。

 

（三）主要目標。

 

通過5年努力，化解產能嚴重過剩矛盾工作取得重要進展：

 

——產能規模基本合理。鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能總量與環境承載力、市場需求、資源保障相適應，空間布局與區域經濟發展相協調，產能利用率達到合理水平。

 

——發展質量明顯改善。兼并重組取得實質性進展，產能結構得到優化；清潔生產和污染治理水平顯著提高，資源綜合利用水平明顯提升；經濟效益實現好轉，盈利水平回歸合理，行業平均負債率保持在風險可控范圍內，核心競爭力明顯增強。

 

——長效機制初步建立。公平競爭的市場環境得到完善，企業市場主體作用充分發揮。過剩行業產能預警體系和監督機制基本建立，資源要素價格、財稅體制、責任追究制度等重點領域改革取得重要進展。

 

三、主要任務

 

（一）堅決遏制產能盲目擴張。

 

嚴禁建設新增產能項目。嚴格執行國家投資管理規定和產業政策，加強產能嚴重過剩行業項目管理，各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準、備案產能嚴重過剩行業新增產能項目，各相關部門和機構不得辦理土地（海域）供應、能評、環評審批和新增授信支持等相關業務。

 

分類妥善處理在建違規項目。對未按土地、環保和投資管理等法律法規履行相關手續或手續不符合規定的違規項目，地方政府要按照要求進行全面清理。凡是未開工的違規項目，一律不得開工建設；凡是不符合產業政策、準入標準、環保要求的違規項目一律停建；對確有必要建設的項目，在符合布局規劃和環境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎上，由地方政府提出申請報告，報發展改革委、工業和信息化部并抄報國土資源部、環境保護部等相關職能部門，發展改革委、工業和信息化部商國土資源部、環境保護部等職能部門，在委托咨詢機構評估的基礎上出具認定意見，各相關部門依法依規補辦相關手續。對未予認定的在建違規項目一律不得續建，由地方政府自行妥善處理；對隱瞞不報在建違規項目，一經查實，立即停建，金融機構停止發放貸款，國土、環保部門依據土地管理法、環境保護法等法律法規予以處理，對涉及失職瀆職和權錢交易等問題的予以嚴肅查處，對監管不力的要嚴肅追究相關人員的責任。同時，按照誰違規誰負責的原則，做好債務、人員安置等善后工作。所有在建違規項目的處理結果均應向社會公開。

 

（二）清理整頓建成違規產能。

 

全面清理整頓。各省級人民政府依據行政許可法、土地管理法、環境保護法等法律法規，以及能源消耗總量控制指標、產業結構調整指導目錄、行業規范和準入條件、環保標準等要求，對產能嚴重過剩行業建成違規項目進行全面清理，提出整頓方案并向社會公示后，報發展改革委、工業和信息化部、國土資源部、環境保護部等部門備案；對不符合備案要求的，各有關部門要及時反饋意見。

 

加強規范管理。各級政府要加強對建成違規產能的規范管理，工業主管部門加強行業規范和準入管理，國土、環保部門嚴格監督檢查，質檢部門進行質量保障能力綜合評價，依法頒發產品生產許可證。對工藝裝備落后、產品質量不合格、能耗及排放不達標的項目，列入淘汰落后年度任務加快淘汰。

 

（三）淘汰和退出落后產能。

 

堅決淘汰落后產能。分解落實年度目標，在提前一年完成“十二五”鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點行業淘汰落后產能目標任務基礎上，通過提高財政獎勵標準，落實等量或減量置換方案等措施，鼓勵地方提高淘汰落后產能標準，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥（熟料及粉磨能力）1億噸、平板玻璃2000萬重量箱。“十三五”期間，結合產業發展實際和環境承載力，通過提高能源消耗、污染物排放標準，嚴格執行特別排放限值要求，加大執法處罰力度，加快淘汰一批落后產能。中央企業在淘汰和退出落后產能方面要發揮示范帶頭作用。

 

引導產能有序退出。完善激勵和約束政策，研究建立過剩產能退出的法律制度，引導企業主動退出過剩行業。分行業制修訂并嚴格執行強制性能耗限額標準，對超過能耗限額標準和環保不達標的企業，實施差別電價和懲罰性電價、水價等差別價格政策。產能嚴重過剩行業項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換。項目所在地省級人民政府須制定產能等量或減量置換方案并向社會公示，行業主管部門對產能置換方案予以確認并公告，同時將置換產能列入淘汰名單，監督落實。鼓勵各地積極探索政府引導、企業自愿、市場化運作的產能置換指標交易，形成淘汰落后與發展先進的良性互動機制。

 

（四）調整優化產業結構。

 

推進企業兼并重組。完善和落實促進企業兼并重組的財稅、金融、土地等政策措施。協調解決企業跨地區兼并重組重大問題，理順地區間分配關系，促進行業內優勢企業跨地區整合過剩產能。支持兼并重組企業整合內部資源，優化技術、產品結構，壓縮過剩產能。鼓勵和引導非公有制企業通過參股、控股、資產收購等多種方式參與企業兼并重組。研究出臺促進企業做優做強的指導意見，推動優強企業引領行業發展，支持和培育優強企業發展壯大，提高產業集中度，增強行業發展的協調和自律能力。

 

優化產業空間布局。科學制定產業布局規劃，在堅決遏制產能盲目擴張和嚴控總量的前提下，有序推進產業布局調整和優化。按照區域發展總體戰略要求，適應城鎮化發展需要，結合地方環境承載力、資源能源稟賦、產業基礎、市場空間、物流運輸等條件，有序推進產業梯度轉移和環保搬遷、退城進園，防止落后產能轉移。支持跨地區產能置換，引導國內有效產能向優勢企業和更具比較優勢的地區集中，推動形成分工合理、優勢互補、各具特色的區域經濟和產業發展格局。

 

（五）努力開拓國內市場需求。

 

擴大國內有效需求。適應工業化、城鎮化、信息化、農業現代化深入推進的需要，挖掘國內市場潛力，消化部分過剩產能。推廣鋼結構在建設領域的應用，提高公共建筑和政府投資建設領域鋼結構使用比例，在地震等自然災害高發地區推廣輕鋼結構集成房屋等抗震型建筑；推動建材下鄉，穩步擴大鋼材、水泥、鋁型材、平板玻璃等市場需求。優化航運運力結構，加快淘汰更新老舊運輸船舶。

 

著力改善需求結構。強化需求升級導向，實施綠色建材工程，發展綠色安全節能建筑，制修訂相關標準規范，提高建筑用鋼、混凝土以及玻璃等產品使用標準，帶動產品升級換代。推動節能、節材和輕量化，促進高品質鋼材、鋁材的應用，滿足先進制造業發展和傳統產業轉型升級需要。加快培育海洋工程裝備、海上工程設施市場。

 

（六）積極拓展對外發展空間。

 

鞏固擴大國際市場。鼓勵企業積極參加各類貿易促進活動，創新國際貿易方式。拓展對外工程承包領域，提升對外承包工程質量和效益，積極承攬重大基礎設施和大型工業、能源、通信、礦產資源開發等項目，帶動國內技術、裝備、產品、標準和服務等出口，培育“中國建設”國際品牌。適應國際新規范、新公約、新標準要求，增強節能環保船舶設計制造能力，穩定船舶出口市場。

 

擴大對外投資合作。鼓勵優勢企業以多種方式“走出去”，優化制造產地分布，消化國內產能。建立健全貿易投資平臺和“走出去”投融資綜合服務平臺。推動設立境外經貿合作區，吸引國內企業入園。按照優勢互補、互利共贏的原則，發揮鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等產業的技術、裝備、規模優勢，在全球范圍內開展資源和價值鏈整合；加強與周邊國家及新興市場國家投資合作，采取多種形式開展對外投資，建設境外生產基地，提高企業跨國經營水平，拓展國際發展新空間。

 

（七）增強企業創新驅動發展動力。

 

突破核心關鍵技術。利用市場機制和經濟杠桿倒逼企業增強技術創新的內在動力，推動企業轉型和產業升級，提升以產品質量、標準、技術為核心要素的市場競爭力。著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，集中精力突破、掌握一批關鍵共性技術。鼓勵企業實施技術改造，推廣應用更加節能、安全、環保、高效的鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃工藝技術，提升高技術船舶、海洋工程裝備設計制造能力。

 

加強企業管理創新。深化國有企業改革，引導國有資本從產能嚴重過剩行業向戰略性新興產業和公共事業領域轉移。鼓勵企業強化戰略管理、培育知名品牌，加強產品創新、組織創新、商業模式創新，提升有效供給，創造有效需求。提高企業管理信息化水平，推進精細化管理。注重發揮企業家才能，加強創新型人才隊伍建設，完善以人為本的企業人才激勵機制。總結推廣企業管理創新優秀成果，實施企業管理創新示范工程。

 

（八）建立長效機制。

 

創新政府管理。加強產業、土地、環保、節能、金融、質量、安全、進出口等部門協調配合，強化用地、用海和岸線審查，嚴格環保和質量監督管理，堅持銀行獨立審貸，形成法律法規約束下責任清晰的市場監管機制。深化投資體制改革，強化事中和事后縱橫協管。加強對產能嚴重過剩行業動態監測分析，建立產能過剩信息預警機制。

 

營造公平環境。保障各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。切實減少對企業生產經營活動的行政干預，堅決清理廢除地方政府在招商引資中采取土地、資源、稅收、電價等損害公平競爭的優惠政策，以及地方保護、市場分割的限制措施。加強知識產權保護和質量體系建設，打擊假冒偽劣產品，整頓規范市場秩序，形成有利于創新創業的市場環境。

 

完善市場機制。推進資源稅改革和環境保護稅立法。理順資源、要素價格的市場形成機制，完善差別化價格政策，提高產業準入的能耗、物耗、水耗和生態環保標準，切實發揮市場配置資源的基礎性作用。以資源環境承載力上限，倒逼超標產能退出、節能減排達標和自然環境改善。完善轉移支付制度，建立生態環保補償責任制。

 

四、分業施策

 

對產能嚴重過剩行業，要根據行業特點，開展有選擇、有側重、有針對性的化解工作。

 

水泥。加快制修訂水泥、混凝土產品標準和相關設計規范，推廣使用高標號水泥和高性能混凝土，盡快取消32.5復合水泥產品標準，逐步降低32.5復合水泥使用比重。鼓勵依托現有水泥生產線，綜合利用廢渣發展高標號水泥和滿足海洋、港口、核電、隧道等工程需要的特種水泥等新產品。支持利用現有水泥窯無害化協同處置城市生活垃圾和產業廢棄物，進一步完善費用結算機制，協同處置生產線數量比重不低于10%。強化氮氧化物等主要污染物排放和能源、資源單耗指標約束，對整改不達標的生產線依法予以淘汰。

 

五、政策措施

 

（一）完善行業管理。充分發揮行業規劃、政策、標準的引導和約束作用，落實工業轉型升級規劃和行業發展規劃，修訂完善鋼鐵、水泥產業政策和鋁、水泥、平板玻璃、船舶行業準入條件。加強行業準入和規范管理，公告符合條件的生產線和企業名單。適時發布產能嚴重過剩行業產能利用、市場供需等相關信息。定期發布淘汰落后產能企業名單。加強產品質量管理，推行產能嚴重過剩行業產品質量分類監管。發揮行業協會在行業自律、信息服務等方面的重要作用。

 

（二）強化環保硬約束監督管理。加強環保準入管理，嚴格控制區域主要污染物排放總量，完善區域限批措施。抓緊研究完善污染物排放和環境質量標準，特別是對京津冀等環境敏感區域要提高相關環境標準。開展環境質量、重點污染源排放情況動態監測，對污染物排放超標企業實施限產、停產等措施。對產能嚴重過剩行業企業強化執法監督檢查，曝光環境違法企業名單，加大處罰力度，責令限期整改，污染排放嚴重超標的企業要停產整頓，對經整改整頓仍不符合污染物排放標準和特別排放限值等相關規定的企業，予以關停。

 

（三）加強土地和岸線管理。強化項目用地、岸線管理，對產能嚴重過剩行業企業使用土地、岸線進行全面檢查，對違規建設項目使用土地、岸線進行清理整頓，對發現的土地違法行為依法進行查處。加強對產能嚴重過剩行業新增使用土地、岸線的審核，對未經核準、備案的項目，一律不得批準使用土地、岸線。各地要取消產能嚴重過剩行業項目用地優惠政策。政府土地儲備機構有償收回企業環保搬遷、兼并重組、淘汰落后等退出的土地，按規定支付給企業的土地補償費，可以用于支持企業做好善后處理工作和轉型發展。

 

（四）落實有保有控的金融政策。對產能嚴重過剩行業實施有針對性的信貸指導政策，加強和改進信貸管理。對未取得合法手續的建設項目，一律不得放貸、發債、上市融資。依法保護金融債權。鼓勵商業銀行按照風險可控和商業可持續原則，加大對產能嚴重過剩行業企業兼并重組整合過剩產能、轉型轉產、產品結構調整、技術改造和向境外轉移產能、開拓市場的信貸支持。對整合過剩產能的企業，積極穩妥開展并購貸款業務，合理確定并購貸款利率，貸款期限可延長至7年。大力發展各類機構投資，鼓勵創新基金品種，開拓企業兼并重組融資渠道。加大企業“走出去”的貸款支持力度、適當簡化審批程序，完善海外投資保險產品，研究完善“走出去”投融資服務體系，支持產能向境外轉移。

 

（五）完善和規范價格政策。按照體現資源稀缺性和環境成本的原則，深化資源性產品價格改革。繼續實施并完善非居民用水超定額加價和環保收費政策。完善差別電價政策，各地對產能嚴重過剩行業優惠電價政策進行清理整頓，禁止自行實行電價優惠和電費補貼。對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業，能耗、電耗、水耗達不到行業標準的產能，實施差別電價和懲罰性電價、水價。

 

（六）完善財稅支持政策。中央財政加大對產能嚴重過剩行業實施結構調整和產業升級的支持力度，各地財政結合實際安排專項資金予以支持。中央財政利用淘汰落后產能獎勵資金等現有資金渠道，適當擴大資金規模，支持產能嚴重過剩行業壓縮過剩產能。完善促進企業兼并重組的稅收政策，鼓勵企業重組，提高市場競爭力。對向境外轉移過剩產能的企業，其出口設備及產品可按現行規定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優惠政策，支持生產高標號水泥、高性能混凝土以及利用水泥窯處置城市垃圾、污泥和產業廢棄物。

 

（七）落實職工安置政策。各級政府要切實負起責任，將化解產能嚴重過剩矛盾中企業下崗失業人員納入就業扶持政策體系。落實促進自主創業、鼓勵企業吸納就業和幫扶就業困難人員就業等各項政策，加強對下崗失業人員的免費職業介紹、職業指導等服務，提供職業培訓，開展創業指導和創業培訓，落實自主創業稅費減免、小額擔保貸款等政策，扶持下崗失業人員以創業帶動就業。切實做好下崗失業人員社會保險關系接續和轉移，按規定落實好其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關系。

 

（八）建立項目信息庫和公開制度。建立全國統一的投資項目信息庫，充分發揮信息化在市場監管中的作用。結合取消和下放項目行政審批，以及加強事中、事后監管的要求，率先建立鋼鐵、電解鋁等產能嚴重過剩行業項目信息庫，涵蓋現有生產企業在建項目和已核準或備案項目的動態情況。加強建設項目信息公開和服務，并與國土、環保、金融等信息系統互聯互通，形成協同監管機制。同時，建立和完善舉報查處制度，鼓勵和引導社會參與監管。

 

（九）強化監督檢查。把化解產能嚴重過剩矛盾工作列為落實中央重大決策部署監督檢查的重要內容，加強對本意見貫徹落實情況的監督檢查，落實地方政府主體責任。認真執法問責，對工作開展不力的地方和部門，進行通報批評，建立健全責任延伸制度。強化案件查辦，對違法違規建設產能嚴重過剩行業項目監管不力的，按照國家有關規定追究相關責任人的責任。將遏制重復建設、化解產能嚴重過剩矛盾工作列入地方政府政績考核指標體系。及時公開化解產能嚴重過剩進展情況，發揮新聞媒體輿論引導和社會公眾的監督作用。

 

    六、實施保障

 

各地區、各部門要進一步提高認識，把思想和行動統一到中央的決策部署上來，切實履行職責，加強協調配合，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，合力推進化解產能嚴重過剩矛盾各項工作。國土資源部門要進一步加強供地用地管理，把好土地關口；環境保護部門要繼續強化環境監管，管好環保門檻；金融部門要改進和加強信貸管理，用好信貸閘門。各有關部門要按照本意見的要求，根據職責分工抓緊制定配套文件，完善配套政策，確保各項任務得到貫徹實施。各省級人民政府對本地區化解產能嚴重過剩矛盾工作負總責，結合實際制定具體實施方案并組織實施，高度重視和有效防范社會風險，切實加強組織領導和監督檢查，穩扎穩打做好化解產能嚴重過剩工作，保障本意見各項任務順利實施。加強宣傳引導，做好政策解讀，營造化解產能嚴重過剩矛盾的良好社會氛圍。

 

 

國務院

 

2013年10月6日